CG Cap. 16 — A Regulamentação da Indústria Marítima

1. Visão geral — como a regulamentação afeta a economia

O armador, como qualquer empresário, vê com frequência a regulamentação entrar em conflito com o seu esforço de obter um retorno razoável sobre o investimento. Foi assim desde o começo: quando Samuel Plimsoll abriu sua campanha contra os "navios-caixão" na década de 1870, os armadores britânicos alegavam que impor as linhas de carga lhes traria uma desvantagem competitiva desleal. Fayle, escrevendo nos anos 1930, registrou bem essa resistência histórica.

Durante o último quarto do século XIX, nos seus esforços para levantar simultaneamente o padrão da segurança e as condições de trabalho a bordo, a Junta de Comércio encontrava-se com frequência em oposição aos proprietários dos navios. Eles eram muitas vezes acusados de limitar o desenvolvimento da indústria estabelecendo regras rígidas e rápidas, o que na prática punia toda a indústria pelos pecados de uma minoria e atrasava o transporte marítimo britânico na concorrência internacional. (Fayle)

Fonte: STOPFORD, M. Economia marítima. 3. ed. Trad. Léo Tadeu Robles e Ana Cristina F. C. P. Casaca. São Paulo: Blucher, 2017. Parte 5, Cap. 16 — A regulamentação da indústria marítima.

Edital: Anexo 2-A, item 7.5.3 (Economia Marítima e Amazônia Azul → A frota mercante e a oferta de transporte → A regulamentação da Indústria marítima) · Anexo 2-B, Parte 5, Cap. 16 (Stopford).

Resistência parecida existe em quase toda indústria, mas os oceanos dão ao transporte marítimo uma oportunidade ímpar de escapar das garras do regulador e ganhar vantagem económica. O objetivo dos reguladores é justamente "fechar a rede": garantir que as companhias operem dentro dos mesmos padrões de segurança e de responsabilidade ambiental que valem em terra. Nos últimos cinquenta anos, esse regime regulamentar passou a ter peso significativo na economia do mercado marítimo.

Seria errado, porém, achar que regular é só perseguir bandidos. Algumas regras nascem de incidentes — o Titanic, o Torrey Canyon, o Herald of Free Enterprise, o Exxon Valdez, o Erika e o Prestige geraram clamor público que produziu regras novas —, mas essas são a exceção. Ao longo de um século a indústria e os Estados marítimos foram construindo, de forma gradual, um sistema que cobre todos os aspectos do negócio: projeto do navio, manutenção, custos de tripulação, condições de emprego, sistemas operacionais, despesas gerais, tributação, responsabilidade por poluição por hidrocarbonetos, emissões e cartéis. A ênfase mudou: na última década, ambiente, emissões dos navios, água de lastro e reciclagem de navios ganharam atenção. Tudo isso tem consequências económicas — conhecer a regulamentação marítima é uma das ferramentas essenciais do economista marítimo.

2. Panorama do sistema de regulamentação (§16.2)

O capítulo procura responder a três perguntas: quem regula o transporte marítimo e o comércio? O que é regulado? E como a regulamentação afeta a economia? A primeira tarefa é identificar os reguladores. Num mundo ideal haveria um legislador supremo, um tribunal internacional e uma agência de execução. A realidade não é essa — há um Tribunal Internacional de Justiça, mas suas decisões sobre transporte marítimo são apenas consultivas, e cada um dos 166 países com interesse marítimo tem prioridades próprias, o que torna improvável um acordo sobre uma lei internacional única, e mais ainda um executivo internacional para aplicá-la.

Na prática, a regulamentação marítima se organiza por um sistema mais pragmático. A tarefa de coordenar interesses e costurar um conjunto consistente de leis cabe às Nações Unidas: a Unclos de 1982 fixa um enquadramento amplo, e o desenvolvimento de regras exequíveis é delegado a duas agências da ONU — a IMO (regras de segurança do navio, poluição e proteção) e a OMT (leis sobre as pessoas a bordo). Essas organizações produzem convenções, que só viram lei quando promulgadas por cada Estado marítimo. A promulgação às vezes é fragmentada — nem todos os 166 Estados assinam tudo —, mas as principais, como a Solas e a Marpol, tornaram-se lei em todos os Estados de bandeira importantes.

Cada Estado marítimo desempenha dois papéis distintos. Como Estado de bandeira, faz e aplica as leis dos navios registrados sob sua bandeira em qualquer lugar do mundo — a Grécia responde legalmente pelos navios de bandeira grega onde quer que estejam. Como Estado costeiro, aplica as leis marítimas sobre os navios em suas águas territoriais — daí o "controle pelo Estado do porto". Em geral as leis nacionais seguem as convenções, mas nem sempre: quando os EUA aprovaram a Lei sobre Poluição por Petróleo (1990), destinada a eliminar os navios-tanques de casco único de suas águas, ainda não havia convenção marítima sobre o assunto.

Os outros participantes-chave são as sociedades classificadoras, assessoras técnicas dos reguladores. Seu papel como organizações reconhecidas (OR) cresceu na última década: ajudam os reguladores a fazer e implementar as leis com foco técnico, humano ou ambiental, desenvolvem normas próprias e atribuem o certificado de classe exigido pelas seguradoras. São pagas por isso, mas não têm poder de imposição legal além de retirar os seus serviços. Em resumo, o sistema tem seis participantes principais.

3. As sociedades classificadoras (§16.3)

3.1 Origem das sociedades classificadoras

O sistema regulatório próprio da indústria nasceu do esforço das seguradoras para saber se os navios que seguravam estavam em boas condições. Em meados do século XVIII elas formaram a primeira sociedade classificadora; com o tempo, suas atividades se aproximaram tanto das funções regulatórias dos governos que ao leigo é difícil separar as duas. A Lloyd's Register of Shipping, a primeira, tem origem na Lloyd's Coffee House do início dos anos 1700, onde Edward Lloyd circulava listas de navios que talvez precisassem de seguro. Em 1764 um comité de seguradores e corretores compilou um livro com esses detalhes — o Lloyd's Register.

Esse registro classificava o navio por qualidade. A condição do casco era A, E, I, O ou U, conforme a excelência da construção e a integridade ao longo do tempo; o equipamento era G, M ou B (bom, mediano ou ruim), depois substituídos por 1, 2 ou 3. Um navio "AG" era o mais íntegro possível; um "UB", um risco ruim. O "livro verde", dos seguradores, tinha os detalhes de 15 mil navios. A introdução, em 1797-1798, de um critério que favorecia os navios construídos no Rio Tâmisa gerou um registro rival, o "livro vermelho" (1799), e uma concorrência ruinosa. Em 1834 as diferenças foram resolvidas e nasceu o Register of British & Foreign Shipping, com órgão dirigente de 24 membros representando toda a indústria (comerciantes, armadores, seguradoras).

A nova sociedade tinha 63 inspetores e inspeções regulares. Sob o novo sistema, navios novos e bem mantidos eram classe A; os incapazes de carga sólida mas seguros para cargas não avariáveis pelo mar, classe E; os bons só para viagens curtas (Europa), classe I; o estado das amarras e paióis era 1 (satisfatório) ou 2 — daí a famosa expressão "condição A1". No século XIX o papel mudou: além de classificar, as sociedades passaram a fixar os padrões de construção e manutenção. Como nota Blake, qualquer navio novo que buscasse a classe A1 tinha de ser inspecionado durante a construção, e a A1 deixou de ser um degrau de escala para virar uma exigência. Comités técnicos passaram a escrever as regras, verificadas pela rede de inspetores. A ABS (American Bureau of Shipping) tem origem na American Ship Masters Association, criada em 1860 e incorporada em 1862 por ato do Estado de Nova York; hoje, como a Lloyd's, é uma organização sem fins lucrativos gerida por todas as partes da indústria.

3.2 As sociedades classificadoras atuais

Existem hoje mais de cinquenta sociedades classificadoras no mundo. As dez maiores cobrem mais de 90% da frota de carga e de passageiros. A função principal continua sendo "melhorar a segurança da vida e da propriedade no mar" por meio de elevados padrões de projeto, produção, construção e manutenção. O certificado de classe é o pilar da sua autoridade: sem ele o navio não obtém seguro e tem pouco valor comercial; é visto como norma da indústria de que o navio está bem construído e em boa condição.

As principais sociedades concentram um enorme acervo técnico. A Lloyd's Register, a maior, tem mais de 5.400 pessoas (metade engenheiros) em 240 escritórios de oitenta países e classifica cerca de 6.600 navios por ano; a ABS tinha, em 2007, mais de 3.000 funcionários em mais de oitenta países. Para comparar, a IMO tem cerca de 300 pessoas, e muitas companhias de granel importantes têm menos de cem em terra. Por isso as sociedades atuam também como assessoras técnicas dos armadores e fazem vistorias em nome dos governos — o que às vezes confunde o leigo sobre o papel de cada um.

3.3 Atividades regulatórias: desenvolver e aplicar regras

O papel atual tem dois aspectos: desenvolver regras e aplicá-las. O desenvolvimento combina iniciativas novas e atualização contínua, refletindo mudanças na tecnologia e nas convenções, por meio de comités com peritos de várias disciplinas (arquitetos e engenheiros navais, seguradores, construtores, operadores, fabricantes), levando em conta a IMO e os requisitos unificados da IACS. A aplicação às atividades práticas de construção e operação segue quatro fases.

Para os navios existentes, os procedimentos são acordados na IACS. As regras pedem, em geral, vistoria anual do casco e da máquina, vistoria especial de cinco em cinco anos, vistoria em doca seca a cada dois anos e meio, vistoria do eixo da hélice de cinco em cinco anos e das caldeiras a cada dois anos e meio. Quando o navio envelhece, a inspeção se amplia para as áreas mais vulneráveis — nos navios-tanques, cresce a área de chapa do convés testada à corrosão. Para reduzir o tempo fora de serviço, admite-se a vistoria contínua: um programa rotativo que cobre um quinto do navio por ano. Nos últimos trinta anos, conforme os governos se envolviam mais, cresceu o trabalho das sociedades como representantes do Estado (arqueação, linhas de carga, Solas, Marpol, cargas perigosas), aplicando as normas do país de registro.

3.4 A Associação Internacional das Sociedades Classificadoras (IACS)

Regras não uniformes encarecem o projeto — o trabalho classificado por uma sociedade pode não ser aceito por outra — e complicam o legislador, sobretudo a IMO. Para enfrentar isso, criou-se em 1968 a IACS, cujos dez membros respondem por cerca de 90% da classificação mundial. Seus dois objetivos são uniformizar as regras e servir de interface entre as sociedades; colabora de perto com a IMO, que lhe concedeu o "estatuto consultivo" em 1969 — a IACS é a única organização não governamental com estatuto de observador na IMO. Em trinta anos desenvolveu mais de 160 requisitos unificados (resistência longitudinal mínima, informações de carregamento, uso de tipos de aço). O marco veio em dezembro de 2005, quando o Conselho da IACS adotou as Regras Estruturais Comuns (Common Structural Rules) para navios-tanques e graneleiros — pela primeira vez um único padrão de projeto —, implementadas em 1º de abril de 2006.

4. O direito do mar (§16.4)

4.1 Estado de bandeira versus Estado costeiro

Como a lei marítima é feita e aplicada pelas nações, é preciso saber qual lei nacional se aplica ao navio e que direitos as outras nações têm sobre ele enquanto se move pelo mundo. As respostas evoluíram ao longo de séculos como regras consuetudinárias — o direito do mar. Historicamente, a marinha de um país protegia os navios de sua bandeira, o que firmou o princípio da responsabilidade do Estado de bandeira, vivo até hoje; mas o Estado costeiro também reivindicava os navios em suas águas, pois podia afundá-los com seus canhões — daí a ideia primitiva de que o alcance dos canhões em terra definiria a largura das águas costeiras.

As respostas modernas estão na Unclos 1982, culminação de três conferências: Unclos I (1958, 86 Estados, quatro convenções sobre mar territorial e zona contígua, alto-mar, plataforma continental e recursos vivos), Unclos II (1960) e Unclos III (iniciada em 1973, 150 Estados). Pela demora do debate, só em 1982 a convenção foi adotada, para entrar em vigor doze meses após sessenta ratificações — o que ocorreu em 16 de novembro de 1994. Quanto ao registro, a Unclos 1982 dá a qualquer Estado o direito de registrar navios desde que haja uma "ligação genuína" entre navio e Estado; como o próprio Estado define essa ligação, na prática pode registrar quase qualquer navio. Registrado, o navio integra o Estado para efeitos legais, que tem a responsabilidade primária por segurança, mão de obra e aspectos comerciais — mas o Estado costeiro mantém direitos limitados.

Os direitos do Estado costeiro se definem dividindo o mar em zonas, cada uma com tratamento legal próprio: o mar territorial, a zona contígua, a zona económica exclusiva e o alto-mar (que não pertence a ninguém). A Convenção fixa o mar territorial em 12 milhas, mas, na prática, muitos limites são usados.

4.2 As quatro zonas marítimas (Destaque 16.1)

O parágrafo do Artigo 91 não mudou desde a Convenção de 1958 e foi fruto de um debate inflamado sobre se Libéria e Panamá podiam abrir registros — como a convenção não define o "vínculo genuíno", essa definição ficou com cada Estado. A Tabela 16.2 mostra a dispersão: o limite mais comum é o das 12 milhas (81 países), mas há quem use de 3 a 200 milhas.

5. O papel regulatório do Estado de bandeira (§16.5)

5.1 As quatro consequências da escolha do registro

A bandeira virou questão central da economia marítima porque deu ao armador uma forma de reduzir custos. Quando o navio se registra num país, ele e o armador passam a cumprir as leis desse país; e a marca do transporte marítimo é a facilidade de mudar de jurisdição, já que o navio circula pelo mundo. Escolher um registro em vez de outro tem quatro consequências.

Qualquer desses fatores basta para o armador buscar vantagem mudando de bandeira. A Tabela 16.3 mostra que isso é antigo — registro espanhol no século XVI, panamenho nos anos 1920 para fugir das leis sobre álcool a bordo, liberiano a partir de 1949 por taxas baixas e ausência de impostos — e ganhou ímpeto no século XX com a tributação. O MOU de Paris de 1982, em que catorze Estados europeus passaram a fiscalizar conjuntamente os navios que escalam seus portos, fecha o quadro.

5.2 Procedimentos e tipos de registro

O navio precisa de uma nacionalidade, obtida ao registrá-lo numa administração de bandeira. No regime britânico (Merchant Shipping Act de 1894), o navio é registrado em 64 partes, das quais pelo menos 33 devem pertencer a um cidadão ou companhia britânica; curiosamente, não há penalidade legal por não registrar. Os requisitos variam: a Libéria exige posse nacional (facilmente obtida abrindo uma companhia liberiana), o Panamá não exige nacionalidade, e a Grécia fica no meio (50% da posse a cidadão grego). Em 2004 a IMO adotou um número único de identificação para cada companhia e proprietário que gerencie navios de 100 tab ou mais em viagens internacionais. Os registros se dividem em três grupos.

5.3 O papel económico dos registros abertos

O movimento começou nos anos 1920, quando armadores dos EUA registravam no Panamá para fugir da alta tributação americana mantendo-se na órbita política dos EUA. O crescimento real veio após a Segunda Guerra, com a venda dos navios Liberty: advogados fiscais americanos abordaram a Libéria para criar um registro baseado em honorários anuais, e o Panamá adaptou suas leis — formaram-se os dois grandes registros abertos. Usar um registro aberto envolve taxa de registro e imposto sobre a tonelagem; em troca, oferece tributação quase nula, liberdade para recrutar a tripulação internacionalmente e grande liberdade societária (ações ao portador, companhia de um só navio, sem contas auditadas).

No fim dos anos 1950, as frotas de Panamá e Libéria já somavam 16 milhões de tab, e os registros abertos viraram questão séria para os Estados marítimos estabelecidos. A legitimidade foi posta à prova em 1959, quando a recém-criada IMCO elegeu seu Comité de Segurança Marítima e deixou de fora Libéria (3ª em tonelagem) e Panamá (8ª). A disputa foi ao Tribunal Internacional de Justiça, que, por 9 votos a 5, decidiu que a assembleia da IMCO não cumprira o Artigo 28(a) da Convenção de 1948 — legitimando, assim, as bandeiras de registro aberto no direito internacional. Num mundo de tributação elevada, o registro offshore foi amplamente adotado: hoje cerca de metade da frota mundial está sob registro aberto. Em resposta, várias nações marítimas criaram registros internacionais, que em 2005 atraíam 17% da frota mundial.

5.4 Registro duplo e estruturas de propriedade

Às vezes o navio precisa de duas bandeiras: o armador o registra no país A para manter a nacionalidade, mas o banco financiador não aceita essa bandeira, então a companhia emite um afretamento em casco nu registrado no país B (Malta e Chipre fazem isso), onde o navio passa a ter os mesmos direitos e obrigações. Assim, separa-se a propriedade da operação — por exemplo, para contornar regras nacionais de tripulação ou ter acesso a certos portos.

O uso de registros abertos deu origem a estruturas societárias para proteger o "beneficiário efetivo". A companhia típica tem quatro componentes ativos.

O uso de ações ao portador isola o beneficiário das autoridades fiscais, mas não é universal: depende dos méritos da bandeira nacional. Em 2005, a maioria das grandes nações proprietárias tinha boa parte da frota sob pavilhão estrangeiro — a Grécia, maior frota mercante, tinha 67% da tonelagem registrada no estrangeiro e 33% sob bandeira nacional; o Japão, bandeira de custo elevado, tinha 89% no estrangeiro e os EUA, 78%; a Alemanha, mais de 80%. A Noruega, com 67% sob pavilhão de terceiros, criou em 1987 o NIS (Registro Internacional de Navios Norueguês) para repatriar seus armadores — exemplo seguido por Dinamarca, Território Antártico Francês, Antilhas Holandesas e Bélgica. Há um contraste forte: os registros abertos têm poucos nacionais usando a bandeira, enquanto nos nacionais a maior parte da tonelagem pertence a proprietários do próprio país.

6. Como são feitas as leis marítimas (§16.6)

Há boas razões práticas para um conjunto de leis marítimas aceitas internacionalmente: para operar com eficiência, os Estados entre os quais o navio circula precisam ter as mesmas regras em segurança e ambiente. Regras divergentes — sobre estiva de cargas perigosas ou projeto do casco — fazem um navio que cumpre as regras de um país não poder comerciar com outro, desperdiçando recursos, e dificultam o projeto de navios especializados. Mas um conjunto de leis vinculativas também precisa ser aceito pelas partes; a indústria é diversa demais para ser policiada autocraticamente, então o processo regulatório tem de arrastar consigo tanto a indústria quanto os reguladores.

Persuadir os Estados a concordar nunca é fácil: as questões são controversas, emocionais e envolvem interesses comerciais, ainda mais quando disparadas por um incidente. No século XIX a lei britânica servia de base comum. A reforma de Samuel Plimsoll levou ao Plimsoll Act de 1876, que empossou o Conselho do Comércio para vistoriar navios e marcá-los com uma linha de carga. O primeiro passo rumo a regras internacionais veio em 1889, quando os EUA convidaram 37 Estados a uma conferência marítima com uma agenda de treze áreas (prevenção de colisões, navegabilidade, calado de carregamento, marcação de navios, salvamento, qualificação de oficiais, rotas, sinais noturnos, avisos de tempestade, remoção de destroços, avisos de perigos à navegação, sistema de boias e faróis, comissão marítima permanente). Só o primeiro item — colisões — saiu, mas a conferência fixou o padrão de desenvolver leis marítimas por consenso entre Estados.

As convenções não são leis: são "modelos" acordados que os Estados usam para promulgar a sua legislação. Isso não garante leis idênticas — alguns modificam, outros nem assinam —, mas evita legislação inconsistente, e em matérias como segurança a maioria dos Estados acaba com a mesma lei. O procedimento tem quatro etapas (Destaque 16.2).

A própria Unclos 1982 ilustra o processo: foi fomentada pela Resolução 2.749 da Assembleia Geral da ONU, a conferência ocorreu a partir de 1973, e em 30 de abril de 1982 o texto foi adotado por votação (130 a favor, 4 contra, 17 abstenções); aberta para assinatura em Montego Bay, na Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, recebeu 117 assinaturas no primeiro dia. Esse trabalho de organizar conferências e redigir convenções cabe à IMO e à OMT.

7. A Organização Marítima Internacional (§16.7)

7.1 História, estrutura e as convenções da IMO

A IMCO entrou em funcionamento em 1958, encarregada de legislar sobre segurança marítima e prevenção da poluição e de guardar várias convenções; em 1982 mudou de nome para Organização Marítima Internacional (IMO). Tem 166 Estados-membros e dois associados. A assembleia é o órgão dirigente (reúne-se de dois em dois anos); entre as sessões, um conselho de 32 Estados-membros faz esse papel. O trabalho técnico e legal corre em cinco comités, apoiados por um secretariado de cerca de 300 pessoas em Londres.

Nos primeiros anos a IMO criou um corpo abrangente de convenções; as dezesseis principais estão na Tabela 16.5, com a % da tonelagem mundial que as ratificou. A Solas, a mais importante, é aceita por países que somam 98,8% da tonelagem mundial. A partir dos anos 1980, com o arcabouço pronto, a ênfase passou da redação para a implementação: em 1981 a assembleia adotou a Resolução A.500(XII), redirecionando a atividade para fazer as convenções vigorarem de fato.

7.2 A Convenção Solas e o Código ISM

A primeira conferência da IMO, em 1960, adotou a Solas (vigor em 1965). A versão de 1974 incorporou um procedimento de alteração que dispensa nova conferência para atualizá-la; entrou em vigor em 25 de maio de 1980 e, em out. 2006, era ratificada por Estados que representam 99% da frota; um protocolo de 1978 entrou em vigor em 1º de maio de 1981. A Solas tem doze capítulos (Disposições Gerais; Construção — subdivisão/estabilidade e máquinas; Construção — incêndios; Salvamento; Radiocomunicações; Segurança da navegação; Transporte de cargas; Cargas perigosas; Navios nucleares; Gestão para operação segura; Embarcações de alta velocidade; Medidas especiais de segurança e de proteção; Medidas adicionais para graneleiros).

Reconhecendo que perdas de vida e poluição dependem de como as companhias gerenciam suas frotas, a IMO incorporou em 1994, no Capítulo IX da Solas, o Código Internacional de Gestão da Segurança (ISM). Ele exige que a companhia desenvolva e mantenha um sistema de gerenciamento da segurança, com política de segurança e ambiente, procedimentos escritos, vias de comunicação terra-bordo, comunicação de acidentes e não conformidades e preparação para emergências. O ISM tornou-se obrigatório em 1º de julho de 1998 para navios-tanques, graneleiros e de passageiros acima de 500 tab (cerca de 12 mil navios) e em 1º de julho de 2002 para a maioria dos demais (outros 13 mil) — uma direção nova, focando o gerenciamento e não só os aspectos físicos.

7.3 Colreg, Linhas de Carga, Arqueação e STCW

As colisões são causa comum de acidentes; em 1972 a IMO adotou a Colreg, que introduziu os esquemas de separação de tráfego nas áreas congestionadas — essas "regras da estrada" reduziram muito as colisões. Quanto ao sobrecarregamento, a Convenção Internacional das Linhas de Carga de 1930 fixou linhas-padrão por tipo de navio; uma versão atualizada de 1966 entrou em vigor em 1968. A Convenção sobre a Arqueação dos Navios de 1969 — só aparentemente obscura, pois portos e canais cobram pela tonelagem de arqueação — exigiu 25 Estados com não menos de 65% da tonelagem bruta mundial para vigorar, o que só ocorreu em 1982; ela criou novos procedimentos de cálculo da arqueação bruta e líquida e o número IMO único. A STCW de 1978 (vigor 1984) introduziu normas mínimas de formação e certificação; a emenda de 1995 complementou o ISM com normas verificáveis e treinamento estruturado.

7.4 A Convenção Marpol

A Marpol é a principal convenção sobre prevenção da poluição do mar pelos navios, por causas operacionais ou acidentais; resulta dos tratados de 1973 e 1978 e tem seis anexos técnicos: I (hidrocarbonetos), II (substâncias líquidas nocivas a granel, com lista de 250 substâncias), III (substâncias prejudiciais em embalagens), IV (esgotos sanitários), V (lixo) e VI (poluição atmosférica). Antes dela, a Oilpol (1952) tratou da descarga de água de lastro oleosa, criando as "zonas proibidas" a pelo menos 50 milhas da costa. A Marpol, adotada em 1973, exigiu tanques de resíduos e equipamento de monitorização; os novos navios-tanques acima de 70.000 tpb deviam ter tanques de lastro segregado, limite reduzido para 20.000 tpb pelo Protocolo de 1978, que ainda obrigou os existentes ao equipamento de lavagem com petróleo bruto.

No início dos anos 1990, após o Exxon Valdez, redigiu-se um novo Anexo I com duas regras importantes — atenção à exatidão das siglas e dos limiares:

A Regra 13F exigiu que os novos navios-tanques encomendados após 6 de julho de 1993 tivessem cascos duplos, com a obrigação de os navios acima de 30.000 tpb terem um espaço de 2 metros entre os tanques de carga e o casco. A Regra 13G criou dois "obstáculos" ligados à idade dos navios-tanques de casco simples: aos 25 anos, 30% da área do costado ou do fundo deve ser de tanques livres de carga; aos 30 anos, todos os tanques devem cumprir a Regra 13F (casco duplo). O Anexo foi adotado em 1º de julho de 1992. (Marpol 1973/1978, Anexo I)

Após o Erika (1999) e o Prestige (2002) vieram emendas adicionais ao Anexo I, pelo MEPC. Primeiro, acelerou-se a eliminação dos petroleiros de casco simples: pela Regra 13G revista (vigor abr. 2005), a retirada dos de categoria 1 (pré-Marpol) foi antecipada de 2007 para 2005, e a das categorias 2 e 3, de 2015 para 2010. Segundo, adotou-se o Programa de Avaliação do Estado dos Navios (CAS), com inspeção mais detalhada dos de casco simples das categorias 2 e 3. Terceiro, a nova Regra 13H proibiu os de casco simples acima de 5.000 tpb de transportar frações pesadas de petróleo a partir de 5 de abril de 2006 (e os menores, 600–5.000 tpb, a partir de 2008).

Em janeiro de 2007 as regras do Anexo I foram renumeradas: a Regra 13F virou Regra 19, a 13G virou 20 e a 13H virou 21. No fim dos anos 1990 a IMO passou a focar também as emissões: o Anexo VI limita enxofre e óxidos de azoto e proíbe substâncias que destroem o ozono, com teto mundial de 4,5% de enxofre no óleo combustível por peso.

8. A Organização Mundial do Trabalho (§16.8)

Desde os anos 1920, a OMT (Organização Internacional do Trabalho) trata dos termos e condições de emprego dos marítimos — é uma das agências intergovernamentais mais antigas sob a ONU, criada em 1919, e cuida do bem-estar de cerca de 1,2 milhão de pessoas que trabalham no mar. Ao longo do século XX desenvolveu 32 convenções e 25 recomendações sobre o trabalho marítimo (condições de vida a bordo, horas, pensões, férias, subsídio de doença, salários mínimos). Esse corpo complexo era difícil de ratificar e implementar; em 2001, marítimos e armadores apresentaram resolução conjunta pedindo "normas globais aplicáveis a toda a indústria".

O resultado foi a nova Convenção do Trabalho Marítimo (MLC), consolidada e mais completa, adotada em 2006. Ela entraria em vigor após ratificação por trinta Estados-membros da OMT que somassem ao menos 33% da tonelagem bruta mundial; ratificada até 2008 por Libéria, Bermudas e Ilhas Marshall, era esperada para agosto de 2011, mas só entrou em vigor um ano depois, em agosto de 2012. Aplica-se a todos os navios comerciais (públicos ou privados), mas exclui os tradicionais (dhows, juncos), os de guerra e auxiliares e os de menos de 200 tab em tráfego doméstico; os de pesca têm convenção à parte. Tem cinco "títulos", que fixam normas mínimas — e, ao contrário das convenções tradicionais da OMT, combina normas vinculativas com linhas de orientação e permite emendas mais rápidas.

A grande inovação é o Título 5. Qualquer navio acima de 500 tab em navegação internacional deve transportar um certificado de trabalho marítimo e uma declaração de conformidade sobre os planos do armador para cumprir as regras nacionais; o comandante guarda esses planos e mantém os registros como prova, e o Estado de bandeira revê os planos e sua implementação. A convenção também cria mecanismos de queixa a bordo e em terra, inspeção pelo Estado do porto e controle do Estado de bandeira sobre os navios do seu registro.

9. O papel dos Estados costeiros e portuários (§16.9)

9.1 Direitos do Estado costeiro e o controle pelo Estado do porto

A Unclos 1982 permite ao Estado costeiro legislar sobre a "boa conduta" dos navios no seu mar territorial, listando oito áreas (segurança da navegação, proteção das ajudas à navegação, preservação do ambiente e controle da poluição, leis aduaneiras e sanitárias). Mas o Artigo 21 da Unclos impede que essas leis se apliquem ao projeto, à construção, à tripulação ou aos equipamentos dos navios estrangeiros, salvo para aplicar regras internacionais geralmente aceitas — evitando o "cenário assustador" de normas de construção diferentes em cada mar territorial. Esse mesmo artigo, ao dar ao Estado costeiro o direito de aplicar regras internacionais nas suas águas, deu origem ao controle pelo Estado do porto (PSC).

O movimento foi uma resposta ao crescente número de navios sob bandeira de conveniência e ao reconhecimento de que algumas dessas bandeiras não aplicavam as regras internacionais, tornando o controle do Estado de bandeira menos confiável. Começou em 1978, quando oito Estados europeus do Mar do Norte acordaram informalmente inspecionar os navios estrangeiros e partilhar informação sobre deficiências. Em 1982 isso foi formalizado pelo Memorando de Entendimento (MOU) de Paris, em que catorze Estados europeus se comprometeram a garantir que os navios que escalassem seus portos cumprissem as convenções "relevantes": Linhas de Carga 1966, Solas 1974, Marpol 1973/78, STCW 1978, Colreg 1972, Arqueação 1969 e a Convenção OMT nº 147 (Marinha Mercante — Normas Mínimas) de 1976. Cada Estado participante se compromete a inspecionar 25% dos navios que escalam seus portos (média dos três anos anteriores). Em 2007, o MOU de Paris já tinha 27 signatários, da Rússia ao Canadá. Outros MOU cobrem o resto do mundo.

9.2 As inspeções no âmbito do PSC

Em 1995 a IMO adotou uma resolução com orientação básica para as inspeções, buscando consistência mundial; não é obrigatória, mas muitos países a seguem. Hoje mais de 50 mil navios são inspecionados por ano — o MOU de Paris faz cerca de 20 mil inspeções anuais, com média de 3,5 deficiências por inspeção, e o de Tóquio um número semelhante; navios com deficiências graves são detidos, e a lista de detidos é publicada. Os navios a inspecionar são escolhidos por técnicas estatísticas: o MOU de Paris usa um fator de seleção que pondera bandeira, idade e tipo de navio segundo o histórico de defeitos. A inspeção tem três partes — uma vistoria externa geral ao subir a bordo, a verificação dos certificados e uma "volta" detalhada (pavimentos, equipamento de carga, navegação e rádio, salvação, combate a incêndio, máquinas, prevenção à poluição, habitabilidade). Há "deficiência" quando algo não cumpre a convenção; deficiências significativas levam a inspeção mais detalhada, e o navio inseguro recebe ordem de detenção (por exemplo, sob a Convenção das Linhas de Carga por corrosão grave na chapa do convés, sob a Marpol por capacidade insuficiente de tanques de resíduos, ou sob a Solas por casa de máquinas suja com água oleosa).

9.3 A Lei dos EUA sobre Poluição por Petróleo de 1990 (OPA-90)

A poluição é uma área em que os Estados costeiros são muito ativos. Uma das iniciativas mais avançadas foi a Lei dos EUA sobre a Poluição por Petróleo de 1990 (OPA-90), formulada em resposta ao encalhe do Exxon Valdez em Prince William Sound, Alasca, em março de 1989.

A OPA-90 aplica-se a derrames de hidrocarbonetos nas águas interiores dos EUA, a até 3 milhas da costa, e na zona económica exclusiva, a até 200 milhas. É exigida da "entidade responsável" (proprietário ou operador do navio-tanque) o pagamento da limpeza, até um limite de responsabilidade de US$ 10 milhões ou US$ 1.200 por tonelada de arqueação bruta, o que for maior — mas, havendo negligência grave, esses limites não se aplicam. (US Oil Pollution Act, 1990)

Além de responsabilizar o armador, a lei impõe requisitos específicos: cada navio deve transportar um certificado de responsabilidade financeira (certificate of financial responsibility); todo navio encomendado após 30 de junho de 1990 ou entregue após 1º de janeiro de 1994 deve ter casco duplo, com calendário para eliminar o casco simples até 2010; a guarda costeira avalia o efetivo dos navios estrangeiros; e todo navio-tanque deve ter plano de contingência. A exigência de casco duplo gerou grande controvérsia, mas, pela primeira vez, os armadores foram confrontados com a possibilidade de responsabilidade ilimitada pelo custo de um derrame — o caro saneamento do Exxon Valdez evidenciou a escala financeira do problema.

10. A regulamentação da concorrência (§16.10)

A concorrência é a última questão regulatória do capítulo. O transporte marítimo é muito competitivo, mas há partes com história de colusão — sobretudo as linhas regulares (Cap. 13) e alguns segmentos especializados (Cap. 12), além de consórcios e cartéis no granel. A maioria dos países tem alguma lei sobre o tema; o foco aqui são as duas mais ativas: a política de concorrência da União Europeia e a legislação antitruste dos EUA.

10.1 Controle dos cartéis de linhas regulares (1869-1983)

As conferências marítimas de linhas regulares, criadas na década de 1870, sofreram ataque imediato — em 1879 o jornal China Mail as chamou de "uma das tentativas mais mal aconselhadas e arbitrárias de monopólio". O primeiro desafio legal veio em 1887, quando a Mogul Line tentou impedir a Conferência de Frete do Extremo Oriente de negar descontos a quem usasse seus navios; a ação foi recusada, confirmando a legalidade da conferência, e em 1909 a Comissão Real Britânica novamente justificou a relação entre embarcadores e conferências. O sistema chegou ao auge nos anos 1950. A importância das conferências motivou o Código de Conduta das Conferências Marítimas da UNCTAD, iniciado em 1964, fruto da pressão do "Grupo dos 77" (países em desenvolvimento) por participação nas conferências que serviam ao seu comércio.

O Código da UNCTAD cobria quatro áreas: adesão automática das linhas nacionais à conferência; a fórmula de partilha de carga 40:40:20 (cada parceiro bilateral reservava 40% para seus navios e terceiros transportavam os 20% restantes); consulta aos embarcadores sobre fretes; e direito de aprovação das linhas nacionais nas decisões principais. Levou quase vinte anos para ser desenvolvido e, quando entrou em vigor em 1983, o negócio de linhas regulares já tinha mudado muito; nunca foi ratificado pelos EUA. Ainda assim, conferiu direitos à indústria emergente do Terceiro Mundo e foi o primeiro esforço internacional para regular as conferências fechadas, abrindo-as a novos participantes e preparando uma nova atitude reguladora.

10.2 A regulamentação dos EUA (1983-2006)

Dos anos 1970 em diante, os EUA buscaram abrir os novos serviços conteinerizados ao mercado, sem proibir de todo as conferências. Pela lei antitruste americana, acordos que restringem a competição são ilegais, mas o US Merchant Shipping Act de 1984 isentou as conferências da legislação antitruste e permitiu tarifas intermodais — embora tornasse ilegais as conferências fechadas e os descontos de fidelidade, e exigisse que tarifas e contratos de serviço fossem registrados na Comissão Marítima Federal (FMC) e tornados públicos. Isso produziu as alianças do Atlântico e do Pacífico. O Ocean Shipping Reform Act, em vigor desde 1º de maio de 1999, manteve a isenção antitruste mas permitiu que os termos dos contratos fossem confidenciais; nos dois anos seguintes, o número de contratos de serviço e emendas cresceu 200%, à medida que os embarcadores passaram a negociar contratos personalizados com transportadores individuais.

10.3 A regulamentação europeia da concorrência

As regras europeias estão nos Artigos 81 e 82 do Tratado de Roma (1958): o Artigo 81 proíbe empresas de cooperar para "evitar, restringir ou distorcer" a concorrência (fixar preços, manipular a oferta, discriminar partes), e o Artigo 82 proíbe abusar de posição dominante. O Regulamento 17/1962 deu à UE poderes para aplicá-los, mas isentou o transporte; só em 1986 o Regulamento 4056/86 estabeleceu as regras de aplicação ao transporte marítimo — excluindo as linhas não regulares (preços negociados caso a caso) e dando às linhas regulares uma "isenção em bloco" do Artigo 81, que lhes permitia fixar fretes e regular capacidade.

Em 2004 a UE reviu esse tratamento; após consulta, concluiu que não havia justificativa para regras de execução diferentes das demais indústrias, e que traria a cabotagem e as linhas não regulares para dentro das regras gerais. Em setembro de 2006 o Regulamento 4056/86 foi revogado: a isenção em bloco terminou, com efeito a partir de 18 de outubro de 2008. Desde então, nenhuma companhia que opere em rotas de e para a Europa pode atuar em conferências que fixem preço e capacidade — valha ela sediada ou não na Europa (as conferências fora da Europa não são afetadas, mas seguem suas próprias leis antitruste). Para as linhas não regulares, a isenção caducou em 18 de outubro de 2016, e a perda da cobertura dos Artigos 81 e 82 levantou dúvidas sobre os consórcios de navios-tanques e de granel; pelo Artigo 81(3), eles só são lícitos se produzirem ganhos de eficiência repassados aos usuários, sem forma menos restritiva de obtê-los e sem participação de mercado que iniba a concorrência. Em geral, a UE entende que esses acordos têm participações baixas e dificilmente criam problema, desde que não envolvam preço ou comercialização conjuntos; em setembro de 2007 publicou um projeto de orientações sobre o tema.

11. Resumo (§16.11)

O capítulo saiu do enquadramento da economia de mercado para examinar o sistema regulador, vital na economia marítima. Identificou três regimes: as sociedades classificadoras, os Estados de bandeira e os Estados costeiros.

As sociedades classificadoras são o sistema regulador interno da indústria. O fundamento da sua autoridade é o certificado de classe, emitido na construção e mantido por vistorias regulares; sem ele o navio não obtém seguro e tem pouco valor. São também a maior fonte de recursos técnicos e, como organizações reconhecidas, têm peso crescente nas regras de segurança e proteção.

Os Estados de bandeira fazem as leis comerciais e civis do navio mercante, e a bandeira de registro faz diferença. Os registros se dividem em nacionais (tratam a companhia como qualquer outra indústria do país), abertos ou bandeiras de conveniência (Libéria, Panamá — criados para gerar receita oferecendo condições favoráveis) e internacionais (criados por nações marítimas para repatriar seus armadores com condições comparáveis às de conveniência). Com a globalização, os registros abertos ganharam proeminência: metade da frota mundial está sob bandeira estrangeira, na prática uma bandeira de conveniência.

Como seria impraticável cada país ter leis diferentes sobre projeto, colisões, linhas de carga, poluição, arqueação e certificados, o enquadramento de leis internacionais se faz por convenções, redigidas em conjunto, aprovadas, ratificadas e incorporadas à legislação nacional. A IMO e a OMT são as organizações ativas nesse trabalho. Convenções principais como a Solas (1974) são ratificadas por 99% dos países elegíveis; outras são controversas e deixam falhas no sistema. Os armadores registrados em países permissivos ainda se sujeitam a uma terceira forma de regulação, a do Estado costeiro — com destaque para o controle da poluição (OPA-90, 1990) e para o controle pelo Estado do porto, iniciado pelo MOU de Paris, hoje com MOU em quase todas as regiões e mais de 50 mil inspeções por ano. Por fim, as práticas concorrenciais também são reguladas: a principal preocupação são as conferências de linhas regulares que fixam preços e capacidade, e em 2006 a UE aplicou suas leis de concorrência às conferências de linhas regulares e aos consórcios de linhas não regulares.