DPM Cap. 3 — A Procuradoria Especial da Marinha

1. Visão geral

Fonte: PIMENTA, Matusalém Gonçalves. Direito Processual Marítimo. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris — Capítulo 3: A Procuradoria Especial da Marinha. Edital: Anexo 2-A, Área VII (Conhecimentos Gerais) — Direito Processual Marítimo (Tribunal Marítimo, acidentes e fatos da navegação, inquérito, processo, recursos e registro).

O capítulo apresenta a Procuradoria Especial da Marinha (PEM), o órgão acusador que atua perante o Tribunal Marítimo (TM). Pimenta a chama, com liberdade autoral, de "Parquet do Mar": em apertada síntese, a PEM é o Ministério Público do Mar, e seus procuradores atuam ora como fiscais da lei (custos legis), ora como titulares no polo ativo do processo marítimo (dominus litis).

O capítulo segue a ordem do livro: origem histórica do órgão (3.1); o Caso Changri-lá, usado pelo autor para ilustrar a importância prática da PEM (3.2); a competência da PEM, com o rol do art. 5º da sua Lei Orgânica (3.3); a composição e as atribuições internas, inclusive a trajetória funcional dos seus procuradores (3.4); e as considerações finais do autor sobre a crise de 2014 e o modelo de representação vigente (3.5).

Um ponto central para a prova, que perpassa todo o capítulo, é não confundir três coisas: a PEM (o órgão acusador), o Tribunal Marítimo (a corte onde o processo tramita) e a Autoridade Marítima stricto senso (o Comandante da Marinha, que nomeia o diretor da PEM). São entidades distintas, com papéis distintos no mesmo processo marítimo.

2. Origem histórica da PEM (3.1)

Linha do tempo normativa

A gênese da PEM confunde-se com a história do próprio Tribunal Marítimo. Sua pedra fundamental ideológica foi lançada pelo Decreto n.º 20.829/1931, que, ao criar a Corte Marítima, já previa a existência de um Procurador Especial. A partir daí, uma sucessão de normas foi remodelando o órgão até chegar à sua atual Lei Orgânica, a Lei n.º 7.642/1987, que lhe deu o nome que tem hoje.

Pela sua atual Lei Orgânica, a PEM, com sede na cidade do Rio de Janeiro, está diretamente subordinada ao Comando da Marinha, sendo responsável, perante o TM, pela fiel observância da Constituição Federal, das leis e dos atos emanados dos poderes públicos referentes às atividades marítimas, fluviais e lacustres, a teor de seu art. 2º. É essa a base da sua atribuição de custos legis.

Natureza jurídica: custos legis e dominus litis

Em razão de sua especialidade, a PEM é órgão pouco conhecido, e há dúvidas mesmo entre membros da comunidade marítima sobre suas reais atribuições e competência. O autor resume: a PEM é o Ministério Público do Mar. Como os membros do Parquet, seus procuradores atuam ora como fiscais da lei (custos legis), ora como titulares no polo ativo do processo marítimo (dominus litis).

3. O Caso Changri-lá (3.2)

O caso e o recurso da PEM

Durante a Segunda Guerra Mundial, em julho de 1943, desapareceu misteriosamente, nas costas brasileiras, próximo a Arraial do Cabo, o pesqueiro Changri-lá, com dez tripulantes. O acidente foi julgado pelo TM no processo n.º 812/44, sem que os juízes pudessem determinar a causa, por falta de elementos confiáveis, ainda que houvesse rumores de ataque por submarino alemão.

Décadas depois, o diretor do Museu Histórico e Marítimo de Cabo Frio reuniu documentos apontando que o Changri-lá teria sido afundado pelo submarino alemão U-199 — posteriormente posto a pique por aeronaves brasileiras e americanas. Munido dessas evidências, o diretor requereu à PEM o desarquivamento do processo. A PEM, usando das atribuições que lhe confere a legislação vigente, apresentou recurso inominado em face do acórdão do processo n.º 812/44, com fundamento também no Decreto-Lei n.º 4.830-A/1942 (que transferiu a jurisdição das colônias de pesca ao Ministério da Marinha). O recurso visava ao reconhecimento da causa determinante do desaparecimento do Changri-lá como sendo o ataque do submarino alemão U-199, sob o comando do Capitão-Tenente Hans Werner Kraus. O TM, por unanimidade, deu provimento ao recurso, modificando o acórdão em 31 de julho de 2001.

[...] a) quanto à natureza e extensão: naufrágio de barco de pesca com perda de embarcação e de dez tripulantes [...]; b) quanto à causa determinante: ataque pela artilharia do submarino alemão U-199, durante a Segunda Guerra Mundial; c) decisão: julgar o acidente de navegação previsto no art. 14, a, da Lei n. 2.180/1954 – ato de guerra – perpetrado pelo submarino alemão que afundou o pesqueiro Changri-lá; d) medidas de segurança: XXX; e) proposta de recompensa: propor ao Governo Brasileiro, como prescreve o art. 16, letra g, da Lei n. 2.180/1954, que sejam concedidas recompensas honoríficas ao historiador [...] e em memória das vítimas, aos seus familiares diretos [...].

O caso ilustra, na prática, a competência da PEM para interpor recurso e para atuar, com o concurso do TM, em favor da verdade dos fatos — inclusive quando isso beneficia terceiros (historiador, familiares das vítimas) e não apenas o interesse imediato do Estado.

Os desdobramentos judiciais — posição do autor

A nova decisão do TM teve desdobramentos fora do processo marítimo: parentes das vítimas propuseram ações de indenização por danos morais e materiais contra a República Federal da Alemanha, sem êxito no Superior Tribunal de Justiça (STJ). A discussão não foi pacífica — houve voto-vista divergente do Ministro Luiz Felipe Salomão, que sustentou que a abrangência da imunidade de jurisdição deve ser mitigada nos casos em que dos ilícitos praticados resultarem ferimento grave ou morte de nacional: o assassinato de cidadão brasileiro civil pelos tripulantes do submarino alemão viola os princípios gerais do direito internacional humanitário e não pode ser encoberto pelo manto da imunidade de jurisdição. A fundamentação apoiou-se na Convenção de Haia de 1907, que rege o direito internacional humanitário e a proteção aos não combatentes. O tema seguiu ao Supremo Tribunal Federal sob o Tema 944 (repercussão geral reconhecida em 2017; relator Ministro Edson Fachin), ainda pendente de julgamento final à época da escrita do livro.

Como posição pessoal do autor — e não como direito posto —, Pimenta faz uma "provocação": compara o Changri-lá ao caso do navio Baden (tratado em capítulo anterior do livro, fora deste recorte) — navio de passageiros bombardeado por fortaleza brasileira, matando 21 civis e ferindo dezenas deles, em tempo de paz —, questionando se não seria justo que o Brasil ocupasse o polo passivo de ação indenizatória promovida pelos representantes das vítimas. O próprio autor qualifica essa comparação como uma reflexão sobre a complexidade das questões de soberania e direitos humanos no direito internacional, e não como conclusão jurídica assentada.

4. Competência da PEM (3.3)

As competências do art. 5º

A competência da PEM está emoldurada no art. 5º, da Lei n.º 7.642/1987, c/c o art. 3º da Portaria n.º 181 MB/2016, que aprovou seu atual Regulamento.

O rol de competências, transcrito a seguir, é o núcleo mais cobrável do capítulo — atribuição e competência, aqui, não se parafraseiam:

O próprio autor observa, em nota, que esse rol já vem "devidamente purgado das atribuições revogadas tacitamente por força da Lei Complementar n.º 73/93, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União (AGU)" — ou seja, o texto legal original tinha mais itens do que os transcritos acima, e parte deles perdeu vigência com a criação da AGU.

Posição do autor: por que não a AGU?

Como a PEM tem natureza de custos legis e dominus litis, tal qual o Ministério Público, o autor defende — como opinião pessoal, não como direito posto — que teria sido mais técnico transpor os procuradores da PEM para o Ministério Público (sugerindo a nomenclatura "MP Marítimo", para atuar exclusivamente junto ao TM), e não para a AGU, como de fato ocorreu em 2002. Para Pimenta, as atribuições do Parquet do Mar não se confundem com as da AGU, ainda que sejam semelhantes às do MP.

5. Composição e atribuições (3.4)

Direção e órgãos auxiliares

A PEM é uma organização militar (OM) subordinada diretamente ao Comandante da Marinha (art. 2º da Lei n.º 7.642/1987). Seu diretor é nomeado pela Autoridade Marítima stricto senso — o próprio Comandante da Marinha — para mandato de tempo indeterminado. O cargo é exercido por um oficial superior da Marinha ou, quando a necessidade de serviço não o permitir, por nomeação de provimento em comissão, pelo critério de confiança, conforme o art. 3º e parágrafo único da Lei n.º 7.642/1987. À época da escrita do livro, o cargo vinha sendo exercido por um Vice-Almirante (RM1).

O diretor é assistido por um procurador-chefe, um conselho econômico e uma secretaria. A atividade principal é exercida por um escritório de procuradores; a atividade-meio, por uma Divisão Processual e uma Divisão de Serviços Gerais.

Dos advogados de ofício à Defensoria Pública

A PEM chegou a manter um escritório de advogados de ofício, a quem competia prestar assistência aos representados sem recursos para constituir patrono, aos revéis, aos ausentes ou foragidos assim declarados, e aos que o TM considerasse indefesos (Lei n.º 7.642/1987, art. 5º, VIII). Em 1997, esses advogados foram transferidos para a Defensoria Pública da União — o inciso correspondente está, portanto, tacitamente revogado.

Dos Procuradores Especiais aos Advogados da União

O escritório de procuradores era formado por Procuradores Especiais — servidores civis da Marinha admitidos por concurso público de provas e títulos específico para o cargo. Uma sucessão de normas mudou esse vínculo até a crise de 2014, tratada na próxima section.

6. A crise de 2014 e o modelo atual (3.5)

Oficiais do Quadro Técnico assumem a representação

A falta de procuradores na PEM, decorrente da requisição de 2014 pela AGU, exigia presteza e solução eficaz. Pela Portaria Conjunta do Consultor-Geral da União e do Comandante da Marinha (Portaria n.º 3, de 30 de julho de 2014), a PEM passou a ser representada, nos processos da competência do Tribunal Marítimo, por Oficiais do Quadro Técnico da Marinha, bacharéis em Direito.

Segundo o autor, essa medida — necessária pela urgência da situação — tem se mostrado proveitosa: houve avanços na qualidade das peças produzidas e na celeridade do andamento dos processos. Pimenta registra, mais uma vez como posição pessoal, que defende a criação de um Ministério Público Especial para o Tribunal Marítimo, mas reconhece que o modelo atual (Oficiais do Quadro Técnico) tende a permanecer e, pela qualidade apresentada, tem se mostrado útil e eficiente à sociedade marítima.

7. Síntese para o prático

A PEM não é o Tribunal Marítimo nem é a Autoridade Marítima: é o órgão acusador — o "Parquet do Mar" — que atua perante o TM como custos legis e dominus litis, subordinada ao Comando da Marinha, com sede no Rio de Janeiro. Sua Lei Orgânica é a Lei n.º 7.642/1987, hoje regulamentada pela Portaria n.º 181/MB, de 2016.

O rol de competências do art. 5º (alíneas a a i) é o ponto mais literal do capítulo: zelar pelo cumprimento da lei perante o TM, atuar como parte nos processos, oficiar em consultas, requerer arquivamento de inquéritos, solicitar instauração de inquérito, oficiar em processos de registro de propriedade marítima, promover estágio forense e fiscalizar as decisões do TM.

Quem representa a PEM hoje não são mais os antigos Procuradores Especiais nem os Advogados da União: desde a Portaria Conjunta n.º 3/2014, são Oficiais do Quadro Técnico da Marinha, bacharéis em Direito — resultado de uma crise de pessoal, não de uma reforma estrutural planejada.